Data stopt niet bij de grens van een departement

Waar gaat het overheidsgeld precies naartoe? Heeft het beleid waar het geld aan wordt besteed wel impact? Inzicht in de financiën is een van de belangrijkste taken van de rijksoverheid. Van oudsher verzamelt DG Rijksbegroting van het ministerie van Financiën data van de verschillende departementen om dat inzicht te geven

Nieuw datastelsel

De huidige financiële systemen van de verschillende rijksorganisaties zijn complex en versnipperd. Daarom werkt het interdepartementale programma Toekomst Financiële Administratie (TFA) aan een nieuw datastelsel voor financiële informatie, waarin data beter vindbaar, toegankelijk, uitwisselbaar en betrouwbaar zijn. Dat moet zorgen voor een nieuwe manier van omgaan met actuele financiële data binnen het Rijk met minder handmatig werk en meer inzicht voor controleurs, beleidsmakers en uitvoeringsorganisaties. Uiteindelijk moet de financiële administratie onderdeel worden van het FDS.

Meer druk om efficiënter te werken

“Ook al is het programma relatief nieuw, de discussie over de rijksbrede financiële informatievoorziening speelt al langer”, vertelt Joris Bongers, programmamanager TFA. “In 2011 lag er nog een idee voor een centrale rijksbrede financiële administratie, naar analogie van P-Direkt voor de HR. Maar de praktijk bleek weerbarstig: de omvang en de diversiteit tussen departementen bleek te groot voor één centraal financieel systeem.”

“De noodzaak om de financiële informatievoorziening te verbeteren groeide in de loop van de jaren” gaat Bongers verder. “Er staat steeds meer druk op de Rijksoverheid om efficiënter te werken. Dat heeft onder meer met de taakstelling te maken: ook financiële administraties moeten met minder mensen meer gaan doen. Tegelijk worden de Algemene Rekenkamer en de Auditdienst Rijk (ADR) steeds kritischer, omdat een aantal aspecten in het financieel en inkoopbeheer minder goed loopt. Het oplossen ervan lukt alleen als we deze rijksbreed aanpakken.”

Bongers noemt een onderliggend probleem voor de overheid bij technologische ontwikkelingen: “We zien dat we steeds meer kunnen met digitalisering. Alleen, als je als Rijksoverheid daarvan geen gebruikmaakt, raak je achterop. Terwijl de samenleving wel verwacht dat je meegaat. Een belangrijke ontwikkeling is dat leveranciers met hun systemen naar de cloud gaan. Dat brengt een hoop dilemma’s met zich mee, zoals hoe houd je grip op je data? Verder vereist dit dat alle rijksorganisaties dezelfde taal spreken, en uniformer werken. Nu zie je dat de administratie in systemen overal net wat anders is ingericht, dat begrippen iets anders zijn gedefinieerd. De transitie van onze financiële administraties dwingt ons echt om stappen te maken. Maar los van deze transitie is uniformer werken ook echt iets wat je als overheid zou moeten willen.”

Ministeriële autonomie vraagt om federatieve aanpak

Wat het tegelijk weer ingewikkeld maakt, is de autonomie van de ministeries. Daarom heeft TFA gekozen voor een federatieve aanpak. “Iedere minister is verantwoordelijk voor de eigen bedrijfsvoering”, licht Remi Arens, projectleider pilot FDS bij het programma, toe. “Daar hebben we ook rekening mee te houden. Dit dwingt ons om te zoeken naar een federatieve oplossing.”

“Daar komt bij dat je niet met één systeem alles kunt afvangen”, vult Bongers aan. “Daarvoor zijn de verschillen tussen de departementen te groot. Defensie heeft bijvoorbeeld heel specifieke logistieke en materieelprocessen, de Belastingdienst verwerkt belastinggelden - elk departement heeft zijn eigen complexiteit. Vandaar dat we hebben gekozen voor een aanpak waarbij we verschillende systemen en data op een slimme manier aan elkaar verbinden, in plaats van alles in één systeem te willen passen.”

Het programma werkt usecase-gericht. Arens: “We zijn niet een stelsel aan het optuigen waarbij in één keer de hele administratie kan worden gedeeld met andere partijen. We werken juist vanuit usecases. Dus voor een specifieke usecase richt je gegevenslevering in, zorg je dat daarvoor een gegevensleveringsovereenkomst wordt opgesteld, waarin ook doelbinding is geborgd.”

Daarvoor maakt het programma TFA gebruik van de principes van het Federatief Datastelsel (FDS). Data bij de bron is daarvan de belangrijkste, vertelt Arens. “Met dat principe stellen we iedere minister in staat om verantwoordelijk te zijn voor de eigen bedrijfsvoering en informatievoorziening. Hoe je de informatie aanbiedt, maakt ons niet uit, als je het maar doet volgens de standaarden en principes die we met elkaar hebben afgesproken. Blijf zo dicht mogelijk bij de bron; dat maakt hergebruik van data mogelijk.”

Bongers geeft nog een ander essentieel principe: “Dit werkt alleen als iedereen meedoet. Bronregistratie is belangrijk, maar als je een rijksbreed beeld wilt krijgen, werkt dat niet als bijvoorbeeld twee departementen niet meedoen. Vandaar dat de grootste uitdaging eigenlijk is om iedereen aangesloten te krijgen en te houden.”

Mens centraal

Een toekomstbestendige financiële administratie krijg je niet alleen met technologie en data. Het gaat vooral ook om mensen. Daarom spelen mens en organisatie een grote rol in het programma. “Iedereen meekrijgen in deze ontwikkeling is een proces”, vertelt Isaura van den Berg, projectleider Mens en Organisatie bij TFA. “Het mooie van dit programma is dat iedereen op zijn eigen tempo kan aanhaken. Sommige departementen werken bijvoorbeeld al heel erg datagedreven, maar zijn bijvoorbeeld nog niet zo ver met opleidingen. Je hebt een paar koplopers, en daar kunnen andere departementen weer van leren.”

Van den Berg gaat verder: “De mensen die binnen financiële administraties werken, zijn meestal geen IT’ers of dataspecialisten. Dat maakt communicatie op dit specifieke vlak soms lastig.” Van den Berg heeft daarom een financial traineeship opgezet dat zich op de financiële administratie en uitvoeringsorganisaties richt. Daarnaast werkt zij aan verschillende onderdelen waarin mensen worden meegenomen in deze verandering, waaronder een nieuw kwaliteitsraamwerk voor de financiële administraties (KWFA), en ontwerpt de Rijksacademie een vakopleiding met o.a. training in process mining en Power BI  met als uiteindelijk doel om hybride professionals op te leiden. Dat zijn aan de ene kant financieel deskundigen met datavaardigheden en aan de andere kant IT’ers met begrip van financiële processen.

Er lopen momenteel drie I-trainees van BZK mee in het programma; zij zijn bezig met datatrajecten binnen de financiële administratie. Ook heeft TFA een toolkit ontwikkeld voor strategische personeelsplannen. “Om de financiële administraties van de Rijksoverheid onderling te kunnen vergelijken en rode draden op rijksbreed niveau op te halen, is het belangrijk dat iedereen zijn strategische personeelsplannen op eenzelfde manier uitvoert”, legt Van den Berg uit. “Zodat we inzichtelijk maken welke stappen nu nodig zijn om over drie tot vijf jaar onze financiële administraties toekomstbestendig in te richten en medewerkers hierin allround te ontwikkelen.” 

Van leren naar doen 

Het programma moet nu bewijzen dat het ook echt kan: werken in een federatief datastelsel. “We zien 2025 dan ook als leerjaar”, legt Bongers uit. “De pilot FDS heeft met drie departementen laten zien dat deze manier van werken technisch én organisatorisch werkt. Nu komt het erop aan: in 2026 gaan we van experimenteren naar concrete uitvoering. Dat vraagt nauwe samenwerking tussen financiële directies, inkoopdirecties, IV-specialisten en het IBDS-programma. Zo wordt TFA onder meer beproefd in de FDS-simulatieomgeving. 

Die overstap is niet zonder risico’s. “Niet elk departement ervaart dezelfde urgentie,” erkent Bongers. “Maar de realiteit is: cloudtransitie komt eraan, de vergrijzing van administratieve medewerkers gaat door, en de Kamer vraagt om steeds meer inzicht. Niets doen is geen optie, en een federatieve aanpak werkt alleen als iedereen meedoet – al zien we dat niet elke organisatie even ver is.”

Daarom kiest TFA voor een gefaseerde aanpak. “We starten met koplopers, departementen die al verder zijn, en breiden dan stap voor stap uit.” legt Bongers uit. “Leren en kennisuitwisseling zijn daarbij belangrijk. Op het Rijksportaal hebben we de ‘eTFAlage’ ingericht, waar je kunt terugvinden waar we mee bezig zijn, zoals good practices van andere departementen. Ook organiseren wij congressen en kenniskringen.”

Over vijf jaar

Uiteindelijk moet het stelsel in 2030 klaar zijn. Arens hoopt dat er dan een stevig stelsel staat met goede afspraken en principes waar iedereen zich aan houdt. Waar departementen nu nog (soms handmatig) eens per maand begrotingsrealisatiedata bij Financiën aanleveren, moet er straks een near-realtime overzicht van actuele rijksbegrotingen zijn. “Er zijn al enkele organisaties die volgens de moderne standaarden kunnen aansluiten op het stelsel en zelfs al API’s kunnen aanbieden en afnemen. Voor organisaties die op dat moment nog niet zo ver zijn, moeten we iets hebben ingericht om hen te ondersteunen in die transitiefase.” Voorwaarde is wel dat departementen hun datakwaliteit op orde krijgen en data uniform vastleggen volgens afgesproken begrippen. Zonder goede data geen goed inzicht. Het programma gaat in 2026 met twee concrete usecases aan de slag: de Rijksbrede raamovereenkomst financiële adviesdiensten en Kas- en begrotingsrealisaties.