Innovatieve uitwisseling in de migratieketen

Binnen de migratieketen wisselen een groot aantal ketenpartners veel gegevens uit. Het ministerie van Justitie en Veiligheid, en de ketenpartners Buitenlandse Zaken, COA, IND, DT&V, DJI, politie, marechaussee en andere kennen meer dan 350 verschillende berichtenstromen waar het gaat over migratie. Aan Peter Mostert (CIO DG Migratieketen van het Ministerie van Justitie en Veiligheid) de taak om te kijken hoe die berichtenuitwisseling moderner en beter kan. Met ‘halen bij de bron’ als belangrijk principe. “Om vanuit de huidige situatie naar een nieuw landschap over te gaan, zijn er diverse opties. We willen goed scherp krijgen welke manier voor onze keten het beste zou passen/werken. Om onze strategie verder te brengen, hebben we Digilab om hulp gevraagd.”  

In januari organiseerde Digilab op zijn verzoek een fieldlab om te beproeven hoe de ketenpartners in de migratieketen innovatief en slim privacygevoelige gegevens kunnen uitwisselen. En bijvoorbeeld te ervaren wat API’s in de praktijk betekenen.  

Binnen de migratieketen delen de partners allen informatie op operationeel niveau. “Het gaat altijd over een vreemdeling, een persoon,” licht Mostert toe. “Elke ketenpartner heeft een stukje informatie: over opvang, verblijfsrecht, eventuele uitzetting. Medewerkers hebben te maken met allerlei processen om informatie over een persoon uit te wisselen. Uiteindelijk is het de bedoeling dat een medewerker op zijn eigen werkplek in zijn scherm actuele en accurate informatie over een persoon ziet. Want hij moet er zijn keuzes en handelen op baseren. Dat willen we nu op een moderne privacyvriendelijke manier gaan inrichten.” 

Aansluiten bij standaards

“De nieuwe manier van gegevens uitwisselen in de migratieketen verzinnen we bij voorkeur niet zelf,” vult Jeffrey Gortmaker (enterprise architect migratieketen bij JenV) aan. “We willen aansluiten bij iets dat breder wordt gebruikt bij de overheid. Daarom kijken we naar het Federatief datastelsel (FDS). Want wat het FDS voor het grote geheel van de overheid probeert te doen, is eigenlijk iets dat wij in de keten tussen de verschillende ketenpartners proberen te doen. Dus dat zou in elkaar moeten passen.”  

Mostert beaamt: “Eigenlijk kijk je als keten te klein; je moet ruim kijken. Wij hebben ketenpartners, maar je ziet dat data uitwisselen ook buiten onze keten steeds belangrijker wordt. Dus je moet standaardiseren en eenduidige afspraken maken over data delen. Je hoeft het wiel niet opnieuw uit te vinden voor de keten; je moet kijken wat er binnen de overheid al voor standaarden zijn.”  

Concrete use cases beproefd

In het fieldlab hebben partners binnen de migratieketen een aantal use cases beproefd. “We wilden de gegevensuitwisseling in de huidige keten met oude terminologie eens uitproberen met nieuwe technologie, in een nieuwe situatie,” legt Gortmaker uit.
Hij en Mostert hebben drie belangrijke cases uit de keten geselecteerd:  

1. Geïntegreerd bevragen: verschillende databases van ketenpartners in één keer gecombineerd bevragen. Hoe ziet dat er in een API-landschap uit? 

2. Vreemdelingenbeeld: gegevens over een vreemdeling inzien met inachtneming van privacywetgeving. Delen van gegevens over vreemdelingen is erg belangrijk in de keten. Maar niet iedere rol heeft recht op alle gegevens. Hoe neem je concepten als dataminimalisatie integraal by design mee in de manier van opvragen?  

3. Ketenbreed realtime notificeren over relevante gebeurtenissen in de keten. Bijvoorbeeld: de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) staat met iemand op Schiphol, maar de rechtbank spreekt een voorlopige voorziening uit. Dat moet DT&V meteen weten, voordat de persoon in het vliegtuig zit. En het COA wil weten of iemand bij de IND een bepaalde status heeft gekregen. Want afhankelijk daarvan hebben mensen recht op ander type opvang of andere voorzieningen. 

De vraag van de migratieketen was of ze in een fieldlab zouden kunnen beproeven hoe ze deze use cases op een nieuwe, moderne manier kunnen implementeren. Mostert: “We hoopten dat we dan allerlei vraagstukken zouden raken, zoals: Hoe zet je het op? Welke tooling en welke standaarden gebruik je? Waar verschilt dit van de huidige manier van werken? Hoe zit het met de privacygevoelige gegevens? Hoe doe je de orkestratie? Dus we hebben de use cases gebruikt om wat bredere concepten te beproeven. Dat is gelukt."

Migratiestrategie stap dichterbij

Mostert c.s. zoeken naar een goede migratiestrategie: “Het fieldlab toont wel dat zo’n strategie uitdagender is dan voorzien. Want we kunnen niet zomaar tegen ketenpartners zeggen dat ze volgend jaar allemaal over moeten zijn op een nieuwe standaard. Want zij hebben allemaal eigen belangen, tempo’s, inzet van capaciteit, eigen natuurlijke momenten om iets te doen. Maar als je daar te veel rekening mee houdt, gaat het 10 jaar duren. Dat is niet de bedoeling. Dus we zoeken naar een sleutel om over te gaan naar een nieuwe manier van berichtenverkeer. In het fieldlab hebben we die sleutel een beetje kunnen uitproberen.” 

JenV’s stip op de horizon is Migratieketen Architectuur (MIRA). Daar moet de keten naartoe groeien. Gortmaker meent dat het fieldlab daarbij helpt: “De beweging naar die nieuwe moderne standaarden zat al in MIRA. Dat privacyvriendelijke vreemdelingenbeeld en het notificeren ook. Alleen het ‘hoe’ zat er nog niet in. Daarover hadden we nog vragen. Maar dankzij het fieldlab zijn die vragen een stuk scherper en concreter geworden.”  

“Hoe heeft te maken met welke techniek, welke taal, welke standaard gebruik je?” schetst Mostert. “En welke standaarden zijn er eigenlijk? Wat heeft FDS al ontwikkeld en waar moet je zelf over nadenken? Het was voor velen een verrassing om erachter te komen wat er eigenlijk allemaal al is.”  

Waarborgen inbouwen

Gortmaker licht de casus over het vreemdelingenbeeld eruit: “In de praktijk wisselen wij nu best voorzichtig en goed het vreemdelingenbeeld uit. Maar in de fieldlab hebben we gekeken hoe je waarborgen in je berichtenstructuur kunt inbouwen. Dat iemand echt alleen maar die gegevens kan inzien waar hij recht op heeft en die hij nodig heeft. Dat leek van tevoren ingewikkeld, maar in die 3 dagen hebben we ervaren dat het weliswaar ingewikkeld, maar goed te doen is. Authorisatie met open policy agent (OPA) is een technische manier om te kijken of iemand recht heeft op de gegevens die hij opvraagt. In overeenstemming met het FDS. Ook daarom zijn we naar Digilab gegaan; we willen geen eigen oplossinkje.”  

Mostert is blij dat het kennisniveau bij de ketenpartners dankzij het fieldlab meer is uitgelijnd. “In de keten zijn we gewend om te communiceren via berichten in EBMS, een verouderd technisch formaat. We gaan naar een API-situatie toe. Er waren zorgen of dat nu wel zou gaan lukken. Doordat Digilab ons zo goed begeleidde en het fieldlab goed had voorbereid, is dat weggenomen. Lang niet alle vragen zijn beantwoord, maar we hebben gezien en ervaren dat zo’n nieuwe werkwijze met FDS-standaarden kan en werkt. En dat het echt voordelen heeft. Dat is winst.”  

Realtime dashboard

Digilab had voor JenV een fictieve migratieketen nagebouwd. Met fictieve gegevens van alle ketenpartners erin. Zo konden ze de nieuwe standaarden en concepten los van alle beperkingen van de bestaande (productie-)systemen beproeven. Op basis hiervan is het desgevraagd ook gelukt om een realtime dashboard te bouwen. Mostert: “Nu sturen alle partners gegevens naar ons datawarehouse. Op basis daarvan maken we dashboards en leveren we sturings- en verantwoordingsinformatie. Klassiek. In het fieldlab hebben onze collega’s van de managementinformatieclub een dashbord gebouwd dat de gegevens rechtstreeks uit de bronnen ophaalt. En dat is gelukt! Daardoor zou de Staatssecretaris in de Kamer realtime kunnen zien hoeveel asielzoekers er die dag binnenkomen, waarvandaan, hoe het staat met de opvang, hoeveel minderjarigen er zijn. Dat is vitale informatie. Daar gaan ieders ogen toch van glinsteren?”
Gortmaker waarschuwt dat dit nog lang niet in de praktijk werkt, “maar de proef was succesvol”. 

Vliegwiel

Een ander gevolg van het fieldlab is dat de al langer lopende API-pilots in de keten een flinke boost hebben gekregen, ziet Mostert. “De urgentie is duidelijk geworden. We hadden iets nodig om te laten zien en te ervaren dat het echt kan, dat je niet alles zelf hoeft te verzinnen, dat er binnen de overheid al veel expertise is, dat je er hulp bij kunt krijgen. En samen te leren, om mensen mee te krijgen en er meer energie in te krijgen. Ook dat is goed gelukt. Het fieldlab kwam op het goede moment.” 

Win-win

De samenwerking met het Digilab in een fieldlab is een win-win volgens Gortmaker. “We leren van elkaar. Wij hebben de concepten van het FDS leren kennen en ervaren en FDS kon toetsen of wat zij verzinnen in de praktijk toepasbaar is en werkt. In een maatschappelijk relevante casus. Want welke sector is op dit moment relevanter dan die van ons?” 

Voor FDS en Digilab was het fieldlab ook een manier om die standaarden en producten die worden ontwikkeld onder de aandacht te brengen. Mostert: “En voor mij reden om ze dadelijk mee te nemen naar de CIO-raad van JenV en ze daar te laten zien wat we aan het doen zijn. Want we zijn allemaal begonnen om ons eigen proces te digitaliseren, vervolgens gingen we in ketens kijken en nu moet je overheidsbreed zoeken naar oplossingen. Daarom komen alle CIO’s van onderdelen binnen JenV in mei naar de CIO-raad van JenV. Iedereen moet op vlieghoogte komen.”  

Ook Mosterts directeur zag de energie: “Zij is enthousiast over vorm en inhoud. Ziet veel mogelijkheden. Een nieuwe vorm van berichtenuitwisseling via API's biedt ook nieuwe functionele mogelijkheden. Het gaat over meer dan een nieuwe technische standaard of toekomstbestendige techniek. Het gaat ook over sneller en makkelijker informatie delen en ontsluiten. Dat is een aanlokkelijk overheidsbreed perspectief! Zo heeft de politie tientallen ketenpartners en honderden verschillende manieren om informatie uit te wisselen. Zij moeten tientallen soorten koppelingen onderhouden. Dat willen ze helemaal niet meer. Zij willen standaardiseren. In het groot is dat Nederland.” 

Goede werkvorm

In het fieldlab zaten ketenpartners 3 dagen fysiek samen. “Dat heeft heel veel enthousiasme bij de partners opgeleverd,” vertelt Gortmaker. “Kijk, wij zijn van het vergaderen, hebben allerlei overlegorganen waar we stukken bespreken. Maar nu gingen we 3 dagen met elkaar aan de slag rondom een vraagstuk. Dat was heel inspirerend en gaf veel energie!” Ook inhoudelijk heeft het veel inzicht gegeven, zoals wat er komt kijken bij een nieuwe manier van gegevensuitwisseling: "We kennen de standaarden en concepten, maar dat is heel anders dan er echt mee te werken.”