Tekst Loïs Diallo
Foto Michel Mees en Studio Oostrum
Eind 2022 zijn de voorbereidingen gestart om de ZoO-programmaorganisatie onder te brengen bij BZK. Om verantwoord datagebruik verder te verankeren binnen de werkwijze benaderde het samenwerkingsverband de Adviesfunctie verantwoord datagebruik. ZoO wil weten hoe verantwoord datagebruik juridisch, ethisch en technologisch kan worden geborgd in de aanpak en methode Zicht op Ondermijning? Zowel in het proces, de inhoud (normen en kaders) als de daarbij horende taken en verantwoordelijkheden.
Wat is de aanpak Zicht op Ondermijning (ZoO)?
ZoO verzamelt, analyseert en combineert CBS-data met data van andere betrouwbare landelijke bronnen. Het resultaat is zichtbaar in het dashboard Zicht op Ondermijning.
Via het dashboard krijgt elke gemeente in Nederland extra inzichten over lokale ondermijnende effecten als gevolg van criminele fenomenen (de getoonde gegevens zijn nooit herleidbaar naar individuele adressen, personen en bedrijven). ZoO gebruikt CBS-data om de aanpak van ondermijning te vergemakkelijken en zo meer preventieve maatregelen te ontwikkelen. Het dashboard geeft inzicht in de mogelijkheden en grenzen van data-analyse bij de preventieve aanpak van ondermijnende effecten als gevolg van georganiseerde ondermijnende criminaliteit.
Rol CBS
Ruben Dood, directeur Beleidsstatistiek en Dataservices bij het CBS en chief data-officer CBS schetst dat de samenwerking tussen het CBS en deze City Deal bij de start van Zicht op Ondermijning (ZoO) binnen het CBS redelijk controversieel was: “De City Deal startte met een fiks aantal partijen, zoals OM en politie, die ondermijning wilden bestrijden door de basis ervan, criminaliteit, aan te pakken en dus: criminelen oppakken. Zij dachten met de data van het CBS makkelijker criminelen te kunnen identificeren.”
Maar dát mag niet met CBS-data. Die data zijn uitsluitend bedoeld voor statistieken, je mag ze nooit gebruiken om te herleiden naar een persoon of een bevolkingsgroep. Een persoon of een groep mag geen nadelige gevolgen hebben van onze data. “Maar”, legt Dood uit, “in onze statistieken zie je patronen. Die kúnnen stigmatiserend zijn voor een bepaalde groep, maar het is gewoon statistiek. Dat leverde in begin van de City Deal enorm veel discussie op. Maar gaandeweg hebben we een manier gevonden om wél gebruik te maken van CBS-data.”
Die manier beschrijft Dood zo: “Je moet het doel heel nauwkeurig omschrijven: het weerbaarder maken van de samenleving tegen de effecten van ondermijnende criminaliteit op de samenleving. Op die manier is er ruimte”, stelt Dood. "Zo kun je kijken of je patronen ziet, waarvan je vermoedt dat ze samenhangen met het ondermijnende effect van georganiseerde criminaliteit. In een kwantitatief onderzoek kunnen we hun vermoedens van een patroon dan toetsen met statistiek.” Zo is de Zicht op-methode tot stand gekomen.
Zicht-Op-methode
Binnen de City Deal Zicht op Ondermijning hebben de betrokken partners de afgelopen jaren toegewerkt naar een vaste werkwijze die mogelijk ook voor andere maatschappelijke opgaven toepasbaar is.
Deze werkwijze heeft zich ontwikkeld tot een ‘Zicht-Op’-methode volgens 14 stappen. Er is inmiddels veel ervaring opgedaan en er zijn meerdere analyses succesvol uitgevoerd. Dit heeft geresulteerd in een werkwijze, een methode om van onderzoeksvraag tot een analyse, inzicht en handelingsperspectief te komen. Om verantwoord datagebruik verder te verankeren binnen de werkwijze wordt advies gevraagd.
Zicht op-methode herbruikbaar
“Eind 2022 stopte de programmaorganisatie ZoO en worden de werkwijze en methodiek geborgd in de organisatie van BZK”, aldus Toine Dam, programmamanager ZoO. Zijn team is begonnen met het versterken van de preventieve aanpak van ondermijnende effecten als gevolg van criminaliteit door gebruik te maken van nieuwe methoden van data-analyse, maar Dam legt uit dat alles wat ZoO doet en ontwikkeld heeft al lang niet meer alleen over ondermijning gaat: “De methode is uniek en kan ook perfect gebruikt worden voor andere maatschappelijke vraagstukken. We zijn nu ook bezig met vakantieparken, een verkenning op cybercrime en Zicht op Zorg. De werkwijze, de Zicht op-methode, leent zich daar uitermate goed voor.”
"Je ziet dat er behoefte is aan een gezaghebbende datalaag, kwalitatief onderzoek en stelselverantwoordelijkheid."
Ook Dood ziet veel mogelijkheden voor andere maatschappelijke opgaven: “Omdat er veel partijen betrokken zijn en er nog meer meekijken, moet je zorgen voor een gezamenlijke gezaghebbende onafhankelijke basis voor goed kwantitatief onderzoek. Zodanig dat de methode en resultaten van het onderzoek onomstreden, open en transparant zijn. Conform de ‘een-cijfer-gedachte’: nationale standaards/definities om data goed te kunnen vergelijken/optellen.”
Als eerste stap noemt hij een goede vraagarticulatie samen met de betrokken partijen. “Alleen dan kun je één totale dataset genereren waar je ook weer data aan kunt toevoegen. In geval van ZoO bijvoorbeeld: verdacht gefinancierde transacties. Zo leent de methode zich heel erg goed voor veel andere maatschappelijke thema's, bijvoorbeeld: de woonopgave, energietransitie en stikstof.”
Hoe kan de Zo-methode de woonopgave helpen?
De vraag hoeveel woningen er in NL zijn, moet je eenduidig kunnen beantwoorden. Je wilt weten hoeveel woningen er in een gemeente zijn en hoeveel er bijgebouwd moeten worden. Maar: wat is precies een 'woning'. Zijn dat ook onbewoonbaar verklaarde woningen, is dat ook de door 12 mensen gekraakte woning (zijn die 12 krakers een 'huishouden'?), is die oude fabriekshal waar illegaal wordt gewoond een woning? Dus: je moet vragen bundelen en analyseren en dan een landelijk dekkend informatieproduct leveren waar alle partijen verder mee kunnen. Het doel is nieuwbouw, maar wel met een zo lang mogelijke verhuisketen, om zoveel mogelijk mensen te helpen met 1 nieuwe woning.
Use case Adviesfunctie
Omdat de methode steeds breder wordt ingezet en het originele convenant tussen de samenwerkende partijen alweer uit 2017 dateerde, heeft Toine Dam ZoO als ‘use case’ ingediend bij de Adviesfunctie. Dam licht toe: “De methode moet actueel en accuraat zijn om te verbreden. Je wilt niet dat er privacy of technische aandachtspunten zijn. Nu BZK de methode gaat borgen, heeft BZK de Adviesfunctie gevraagd of de methode bruikbaar is en blijft voor andere maatschappelijke opgaven.”
Dam is blij met het advies: “De Adviesfunctie heeft 2 suggesties en een dringend advies gedaan. Voor een deel doen we al wat er geadviseerd wordt, maar nog niet alles is beschreven in de stukken die de Adviesfunctie heeft bekeken. Al wel in de visualisatie. Daarmee vullen we meteen het advies in om de methoden, technieken en de beperkingen van de data-analyses inzichtelijk te maken.”
Datagebruik past binnen juridisch kader van de (U)AVG en Wet CBS
De Adviesfunctie concludeert dat de werkwijze Zicht op Ondermijning voldoet aan de strikte voorwaarden van de (U)AVG en de Wet op het CBS. Iedere ZoO-deelnemer heeft een toereikende wettelijke grondslag voor de gegevensverwerkingen ten behoeve van ZoO. Wel adviseert de Adviesfunctie dringend om de wettelijk verplichte samenwerkingsafspraken tussen partijen (Convenant en Toetsingskader) aan te passen en te actualiseren.
Dat advies neemt Dam ter harte, sterker: ZoO is er al druk mee: “Het convenant is in 2017 gesloten (voor inwerkingtreding van de AVG d.d. mei 2018) en sindsdien steeds verlengd, maar sinds 2022 hebben we geen samenwerkovereenkomst meer. Een van de nadelen was bijvoorbeeld dat we voor elke gemeente die wil toetreden tot de samenwerking een aparte toetredingsovereenkomst vanuit burgemeester nodig was.” ZoO is nu in gesprek met VNG om te kijken of zij de rol kan overnemen van alle gemeenten, waardoor alle gemeenten een vraag kunnen stellen, maar VNG-verantwoordelijkheid neemt in de samenwerkovereenkomst. “Dan hoeft een gemeente die een vraag stelt alleen een document te tekenen om verwerkingsverantwoordelijkheid te erkennen - naast het CBS als feitelijke verwerkingsverantwoordelijke. Dat kan dan als addendum bij de overeenkomst met de VNG”, legt Dam uit. “Dat is een stuk slimmer en daarmee zitten we met allemaal landelijke partijen (BZK, JenV, Financiën, Belastingdienst, CBS en VNG) om tafel die eindverantwoordelijkheid nemen en op basis waarvan we kunnen schakelen.”
