Van Rotterdams datadelingsknelpunt naar gezamenlijke oplossing

Anton Dekkers is strategisch adviseur bij de CIO Office van de gemeente Rotterdam. Vanuit de Rotterdamse datastrategie houdt hij zich bezig met een bekend spanningsveld: op papier wil de gemeente data zoveel mogelijk verantwoord hergebruiken, maar in de uitvoering blijkt dat niet altijd eenvoudig. 

Ook zijn collega Jeroen de Vries merkt dat dagelijks. Als gegevensmakelaar bij het cluster Stadsontwikkeling brengt hij vragen naar data en beschikbare gegevens bij elkaar. Een terugkerende vraag is bijvoorbeeld: wie zijn de eigenaren of gebruikers van een bepaalde groep woningen of panden?

“Dan klinkt de vraag al snel: doe ons maar even een lijstje met woningeigenaren”, vertelt De Vries. “Maar om die vraag goed te beantwoorden, moet je eerst bepalen wat je eigenlijk in elk van die gevallen onder een (woning)eigenaar verstaat.” 

Eén vraag, meerdere registraties 

Informatie die nodig is om een eigenaar of gebruiker van onroerend goed te achterhalen, staat verspreid over verschillende basisregistraties. De BRK bevat bijvoorbeeld gegevens over percelen en zakelijke rechten, de BRP over personen en de BAG over panden en adressen. Voor rechtspersonen kan ook het Handelsregister nodig zijn. 

Die registraties zijn ieder voor een eigen doel ingericht. Daardoor staat nergens automatisch het actuele antwoord op de vraag: wie geldt in deze situatie als eigenaar of gebruiker van dit pand? Om dat antwoord te krijgen, moeten gegevens uit verschillende registraties worden gecombineerd. 

De Vries: “Bij een vrijstaand huis op één perceel is de puzzel vaak nog redelijk overzichtelijk. Maar in Rotterdam hebben we ook hoogbouw, appartementsrechten, VvE’s, erfpacht en gebouwen op meerdere kadastrale percelen. Dan moet je eerst bepalen wat je in die situatie precies onder een eigenaar verstaat en vervolgens volgens welke regels je die uit de registraties afleidt.” 

Juist die afleidingsregels zijn belangrijk. Als iedere gemeente daarvoor zelf een werkwijze bedenkt, kunnen verschillende overheden op basis van dezelfde registraties toch tot verschillende uitkomsten komen. 

WOZ bleek niet de oplossing 

De oorspronkelijke Rotterdamse vraag waarmee de gemeente zich tot de Adviesfunctie richtte, ging over de mogelijke inzet van de gemeentelijke WOZ-administratie voor het maken van overzichten van eigenaren. In die registratie bestaan al verbindingen tussen verschillende gegevens over onroerend goed en eigenaren. Het leek daarom aantrekkelijk om juist die koppelingen te gebruiken. 

Maar WOZ-gegevens vallen onder fiscale geheimhouding. Over het gebruik van die gegevens voor andere gemeentelijke taken dan WOZ was bovendien al eerder juridisch geadviseerd. De uitkomst was duidelijk: de gegevens konden vanwege doelbinding en fiscale geheimhoudingsplichten niet worden gebruikt voor het doel dat Rotterdam voor ogen had. 

Een nieuw juridisch onderzoek naar dezelfde vraag zou daarom weinig toevoegen. 

“Dat raakt een belangrijk onderdeel van onze werkwijze”, zegt Ann-Marie Kühler, specialistisch juridisch adviseur bij de Adviesfunctie verantwoord datagebruik en betrokken bij deze casus. “We kijken eerst goed welke vraag en welk knelpunt werkelijk opgelost moet worden. Soms blijkt dat een vraag al eerder is beantwoord of dat de eerste formulering niet de kern van het probleem raakt.” 

Van lokale casus naar breder knelpunt 

Dekkers kende de IBDS al vanuit het werk aan de Rotterdamse datastrategie. In gesprekken over gegevensdeling werd duidelijk dat het knelpunt rond eigenaarsgegevens niet alleen Rotterdam raakte. Daarmee kwam de Adviesfunctie Verantwoord Datagebruik in beeld. 

De Adviesfunctie helpt overheden bij interbestuurlijke, complexe gegevensdelingsvraagstukken waarin juridische, technische, organisatorische en ethische knelpunten kunnen samenkomen. Het doel is niet alleen antwoorden te geven voor één specifieke casus, maar waar mogelijk oplossingen te vinden waar ook andere overheidsorganisaties iets aan hebben. 

Dat bredere perspectief was precies waar Rotterdam behoefte aan had. 

“We hadden dit zelf waarschijnlijk ook wel opgelost”, denkt Dekkers. “Maar dan hadden we vandaag een Rotterdamse puntoplossing gehad en zouden we morgen bij een volgende casus opnieuw tegen hetzelfde onderliggende probleem aanlopen.” 

De juiste partijen aan tafel 

De Adviesfunctie bracht daarom andere gemeenten, de VNG, het Kadaster en betrokken overheidsorganisaties rond de verschillende basisregistraties bij elkaar. Tijdens een gezamenlijke startbijeenkomst brachten zij het vraagstuk vanuit verschillende invalshoeken verder in kaart. 

Kühler: “Je wilt het hele systeem aan tafel hebben. Dan kun je met elkaar bepalen: waar loopt het precies vast, wie kan daar iets aan doen en wat kunnen we gezamenlijk afspreken?” 

Daaruit kwamen verschillende actielijnen voort. Zo wordt gekeken naar verbeteringen rond de actualiteit en bruikbaarheid van gegevens uit de BRK. Ook onderzoeken betrokken partijen hoe begrippen als ‘woningeigenaar’ eenduidiger kunnen worden gedefinieerd en welke gezamenlijke afleidingsregels daarbij nodig zijn. 

Het oorspronkelijke WOZ-vraagstuk is niet van tafel. Als andere actielijnen geen afdoende oplossing bieden, kan opnieuw worden gekeken naar manieren om de benodigde gegevens elders of anders vast te leggen. 

Eerst dezelfde taal spreken 

De discussie over definities raakt aan een groter vraagstuk binnen gegevensdeling, legt De Vries uit. “Technisch gegevens kunnen uitwisselen, is één ding. Die gegevens op dezelfde manier interpreteren, is iets anders.” 

Dat raakt ook aan het Federatief Datastelsel (FDS). Het FDS helpt overheden om gegevens op een uniforme manier te vinden, raadplegen en hergebruiken. Daarvoor zijn gezamenlijke afspraken en standaarden nodig, ook over betekenis en definities van gegevens. “Daarmee zetten we de stap van nu nog losse registraties naar een samenhangend stelsel van registraties", aldus Dekkers. 

De Rotterdamse casus laat zien dat daarbij ook gezamenlijke afleidingsregels nodig kunnen zijn. De verschillende registraties geven niet vanzelf één antwoord op de vraag wie in een bepaalde situatie als eigenaar geldt. Als overheden vervolgens ieder hun eigen regels gebruiken om dat uit de registraties af te leiden, kunnen verschillende uitkomsten ontstaan. 

De Vries: “We kunnen dan binnen Rotterdam wel kiezen om zelf afleidingsregels te maken, maar we willen niet op ons eigen eiland opereren. We hebben ook te maken met andere overheden.” 

Voor Dekkers zit daar de bredere opgave. Rotterdam kan veel praktische problemen zelf oplossen, maar dan ontstaan lokale oplossingen die elders opnieuw moeten worden bedacht. Door gezamenlijke afspraken te maken, groeit stap voor stap de samenhang tussen de afzonderlijke registraties.

Nog geen eindrapport, wel beweging 

Een eindadvies van de Adviesfunctie ligt er nog niet. Wel lopen verschillende actielijnen en zijn de betrokken partijen met elkaar aan de slag. Sommige oplossingen vragen een langere adem, maar de drie gesprekspartners zien nu al resultaat. 

Voor Rotterdam is het vraagstuk niet langer een lokaal probleem waarvoor eigen medewerkers telkens een praktische omweg moeten zoeken. Er zijn meerdere partijen verbonden, de vraag is scherper geworden en er zijn concrete sporen waarop wordt samengewerkt. 

Voor De Vries is dat belangrijk in zijn dagelijkse praktijk. “Het probleem wordt serieus genomen en er zijn verschillende richtingen waarin we verder kunnen. Sommige oplossingen zullen wat langer gaan duren, maar aan andere mogelijke verbeteringen kunnen we nu al werken.” 

Dekkers ziet vooral winst in de gezamenlijke aanpak. “Het gaat er misschien niet sneller door, maar wel zorgvuldiger. En ik denk dat de structurele oplossing uiteindelijk beter is.” 

Ook daarin zit volgens Kühler de meerwaarde van de Adviesfunctie. “Een adviestraject hoeft niet pas waarde te hebben als het eindadvies verschijnt. De Adviesfunctie kan ook helpen een vastgelopen vraagstuk weer in beweging te krijgen door de probleemstelling scherp te krijgen, bestaande kennis bij elkaar te brengen, betrokken partijen te verbinden en verantwoordelijkheden zichtbaar te maken.” 

De Adviesfunctie blijft de verschillende actielijnen voorlopig aanjagen en coördineren. De betrokken partijen die een actie op zich hebben genomen, zijn zelf verantwoordelijk voor de verdere uitwerking. Wanneer de verschillende sporen weer samenkomen, wordt duidelijker welke gezamenlijke oplossingen mogelijk zijn. 

Van lokale oplossing naar gezamenlijke aanpak 

Voor Dekkers is dat precies de bredere les uit deze casus. Een gemeente is geen eiland. “Voor vrijwel iedere grote opgave wisselt Rotterdam gegevens uit met andere overheden en organisaties. Juist daarom moeten knelpunten in gegevensdeling niet telkens afzonderlijk worden gerepareerd. Wij willen data kunnen hergebruiken en delen. Dan moeten we ook de belemmeringen die we in de praktijk tegenkomen structureel aanpakken.” 

Daarmee laat de Rotterdamse casus zien hoe de IBDS werkt aan het oplossen van knelpunten in gegevensdeling: niet alleen kijken wat vandaag voor één organisatie werkt, maar zoeken naar afspraken en oplossingen waarmee meerdere overheden verder kunnen.